简政中保留骨干，训练骨干，充实基层，并千方百计地阻止其他地区的国民党军队进入山东，还吸收青年知识分子参军，着手培训特种兵，争取大股伪军起义，等等，这一切都是为反攻乃至战后做准备，也就是为防止国民党军队对共产党的进攻，准备一块完整的根据地，并积聚强大的武装力量。
长期的武装斗争，已经把罗荣桓锻炼成为一名合格的战略家。
但抗日战争毕竟还没有结束，当时国内的主要矛盾仍然是中华民族与日本侵略者之间的矛盾，中共中央也曾于当年4月5日给山东下达指示：目前应争取国内平静，拉蒋抗日。因此，罗荣桓在文章中又指出：要紧紧掌握对敌斗争的原则。他说：“对友顽军还是以争取为主，打击只是为了向其反动行为作警告或正当自卫。”“……只要我们掌握了民族矛盾，集中力量在对敌斗争上取得更多的自主，我们就必然能成为团结抗战的中心，必然有政治优势，必然成为不可战胜的力量。”
对于日军，罗荣桓指出，不能因为它收缩防线，采取重点防御而低估他们的力量。他说：“肯定地说，今天敌人的力量还是很强很大的，既然有力量进攻正面（即同正面战场上的国民党正规军作战），也就有力量‘扫荡’我们敌后山东……虽然今天敌人撤了一些据点，但其战略据点和战略联系线加强了，机动兵力集中了，对我突然‘扫荡’和奔袭的可能性也就增多了。我们如果对敌人存在丝毫疏忽和麻痹，都必将付出血的处罚。”
此后，山东的日军对八路军虽然未采取大规模的进攻行动，但罗荣桓对那些有盲目乐观情绪的人的警告，为八路军的局部反攻和最后反攻扫除了思想障碍。
从“游击”到“运动”
1944年4月12日，毛泽东在延安高级干部会议上所作的报告中指出：“现在的任务是要准备担负比较过去更为重大的责任。我们要准备不论在何种情况下把日寇打出中国去。为使我党能够担负这种责任，就要使我党我军和我们的根据地更加发展和巩固起来，就要注意大城市和交通要道的工作，要把城市工作和根据地工作提到同等重要的地位。”
1944年6月5日，中共中央发出《关于城市工作指示》，强调：不占领大城市与交通要道，就不能驱逐日寇出中国。根据地游击战争应采取各种妥善办法向城市四周与要道逼近，在那里建立隐蔽的游击区，以利城市与要道工作的进行。
7月1日，又发出《中共中央关于整训军队的指示》，指出：全军目前47万人，欲以此在反攻前坚持与发展根据地是够用的，但欲以此在反攻中夺取大城市与交通要道，最后驱逐日寇出中国，并对付国民党方面来的可能的国内突然事变，则是不够的。要担负最后驱逐日寇出中国，并对付可能的突然事变，非有一倍至数倍于现有的军事力量不能胜任。
城市是各个地区的政治与经济中心，要想彻底打败日军，就必须攻占日军控制的重点——城市。八路军把作战的重点由乡村转向城市，这标志着中国共产党战略方针和作战指导思想上发生了重大变化。
共产党不但在为最后反攻做准备，而且也开始为应付战后的不测事件做准备。可是，就在此之前的6月5日，国民党在《对中共问题政治解决提示案》中谈到，共产党的第18集团军及其在各地的一切部队，只能合编为4个军，计10个师，总兵力15万人左右。国民党限制八路军在15万人左右，共产党觉得自己47万还不够，双方矛盾在不断加深。
共产党、八路军不但在政策方针和兵力部署上为反攻做准备，而且在作战方法上也在进行准备，这就是从“游击战”发展为有条件的“运动战”。
在接到中央要求为反攻做准备的指示之前，山东的八路军已经开始行动了。他们在罗荣桓的领导下，制定了总的战略部署，其内容是：完全控制沂鲁山区，扩大诸日莒山区根据地，夺取深入解放区的孤立的日伪军据点，扩大解放区，使胶济路南的三个战略区完全连成一片；向胶济路东段两侧地区发展，以打通和加强胶济路老山前线各战略区的联系；在胶济路北，彻底改变渤海区被敌封锁分割的局面，变游击区为根据地；进一步肃清胶东心腹地区的日伪势力，创造更有利的局面。
同时，罗荣桓在谈到作战原则时，也提到了运动战。敌人兵力的收缩，使得八路军的回旋余地增大，在运动中歼灭小股敌人的机会增加了，因而可以适当地集中兵力进行运动战。
罗荣桓所说的运动战，是发挥自己的特长，避免自己弱点的运动战。战术上要隐蔽突然，速战速决，作战地点最好选在八路军占局部优势的地区。兵力的分散与集中，又不能影响根据地的建设。如鲁中、胶东和滨海可以在一段时间内，各集中四五个团的兵力，渤海和鲁南可以集中二三个团的兵力，这样便达到了集中全区二分之一以上的兵力，从而使自己在战役或战斗上能以优势兵力对付敌人。
罗荣桓还指出了攻势作战的时机选择，一般是：乘敌收缩兵力、调整防务、立足未稳、部署混乱之机发起攻势；敌“扫荡”某一地区时，我可在其他地区迅速发起攻势；敌“扫荡”结束分路回窜时，兵力分散，情绪恐慌，可选择其弱点、尾敌发起攻势。为了迷惑敌人，不宜过早地暴露企图，也不在一个方向上连