移民实边之议，由来已久，自19世纪60年代起，俄、美、英、德、法等列强势力相继侵入蒙古地区，面对列强侵略，帝国边疆大吏纷纷提出“筹边”之计。1880年（光绪六年），时任山西巡抚的帝国前总理、承恩公张之洞在上书朝廷的《详筹边计折》中首次提出了屯垦蒙边的意见，继任山西巡抚刚毅于1886年（光绪十二年）提出了更详细的《筹议晋省口外屯垦情形折》，山西省长胡聘之于1897年（光兴二年）提出《屯垦晋边折》，这些奏折中都提到了要通过移民实边的办法来应付外敌、巩固边疆。
1900年（光兴五年），山西省长岑春煊多次上书朝廷，请求“筹议开垦蒙地”，提出先期开垦灌溉便利的乌兰察布、伊克昭二盟之地，既可发展蒙地经济、巩固边防，又可增加财政收入。
1901年，文易内阁通过了内蒙垦务令，任命伯爵刚毅为督办蒙旗垦务大臣，赴内蒙古西部督办垦务，从此开始了对内蒙古地区的全面放垦。为迅速展开垦丈工作，又特授刚毅归绥军分区司令、内蒙专区办事大臣等职，以武力为后盾，在预定放垦的地区设置清丈局、垦务公司和垦务局，强迫当地王公将领地放垦，3年内即在整个内蒙古专区垦丈土地400余万亩，收取地价300余万元。
由于涉及切身利益，部分王公牧民对垦务抱持抵制态度，与垦务机关、驻军时有摩擦，垦务大臣刚毅往往以强硬手段处置，蒙人怨愤四起，称之为“吃土魔王”。
1903年中俄开战后，为稳定内蒙局势起见，文易内阁又以贪污、滥用职权为名罢免了刚毅，暂停垦务，着重在已放垦的地区设置府县，引进训政，训练实行与内地相同的宪政下的地方自治。
战争结束后，第二次刘云内阁决定重启垦务，任命山西省长程德全为垦务大臣，兼任绥远军分区司令、内蒙办事大臣，预定以六年为期，在整个内蒙专区续垦700余万亩土地，移民15到20万户。
然而在1905年1月的京师变乱后，由于满洲皇室被迅速压制，身为臣下的刘云突然成为皇帝，蒙古地方人心动荡，为安抚蒙人，刘云除了宣布蒙古各王公爵位、薪俸不变外，也要求张志高内阁暂停垦务。但在此之前，哲里木盟和伊克昭盟已有60多万亩纳入第二期垦务计划的土地由地方垦务机关清丈完毕，等待放垦，张志高内阁虽然宣布了暂停垦务，但仍坚持对已清丈的这60万亩土地实行放垦，引发了这些土地上王公牧民的强烈不满。
进入8月份，哲里木盟准格尔旗协理台吉（即代理一旗政务的高等贵族）丹丕尔首先起事，率本旗兵民捣毁了什拉塔垦务局，随后伊克昭盟郭尔罗斯前旗的四等台吉（又称“毫台吉”，即无随从、家丁，财产也很少的四等贵族）陶克陶又聚众起事，连续砸毁多处垦务局。丹丕尔与陶克陶起事后，周边盟旗纷纷相应，部分王公趁机提出收回第一期已放垦的土地，内蒙形势骤然紧张，如今已到了皇帝刘云不得不亲自过问的地步。
刘云自然无法满意于垦务大臣程德全那单线式的应答，稍稍增强了脸上的威严感后，冷语道：“程大臣的意思是，只要让你放手用兵去镇压就可以了？”
程德全低首道：“臣以为，朝廷决不可纵容乱匪为祸。据臣所知，丹丕尔、陶克陶自起事以来，勾结草原大盗白音达来，攻打衙门，抢夺军火，勒索富商，私筑堡垒，囤造弹药，已成谋反之势，蒙民又多受其蒙蔽，假若拖延时日，北边必陷于大动乱之中，对国家之损耗不可估量。”
理藩大臣朱家宝却有不同意见：“皇上，用兵的确可以镇压一时，却势必有失人心，事情既起自那60万亩第二期放垦地，可宣谕蒙边，将那些土地物归原主，再晓谕丹、陶二人缴械自首，由皇上赦免其罪，既可收民心，亦可免兵祸。”
程德全连连摇头：“朱大人此言差矣，垦务之行，乃是宣示朝廷有处置蒙土之权，王公之封土亦为帝国之国土，国家可封赏给王公，亦可从王公手中征收，敢于反抗者即是叛国！若是向叛匪屈服，今后王公凡有不满者皆效仿而起兵做乱，国家之声望，政府之颜面，皇上之威严何在？垦务乃巩固边疆、造福万代之大事，为眼前小平安而罔顾未来大利益，实非有抱负之政府所为。”
程德全这番话倒是对了刘云的胃口，抚掌点头道：“改土归流、移民实边乃帝国的长期国策，各地王公世袭享有的领地乃是靠帝国的庇护而得以留存，帝国有权参与处置，王公也必须遵守帝国法律，不得阻碍治下的人民享有帝国宪法规定的臣民之权力。当前虽然为了保持国内稳定，在蒙藏的管理上暂时以沿袭旧制为主，但这种情况可能一直维持下去，蒙藏必须全面开发改制，政治、经济、军事各方面都要与内地同轨，而旧的贵族领主制度是改制的根本障碍，剥夺贵族领主的世袭领地是进行改制必须要走的第一步。”
程德全得到皇帝肯定，感激不已：“皇上英明，匪首丹、陶二人正是地方贵族领主，因领地被圈而煽动不明真象之蒙民闹事，这种不识大体毫无效忠之心的顽固领主，非严厉镇压不可，臣以为，当效古制，斩其首而传四边，以收杀鸡儆猴之效。”
旁边内政大臣杨正金冷不防开口道：“程大人